【财新网】（记者 汪苏）“中国现行土地制度存在重要缺陷，制约了改革路径的选择。改革既要赋予农民土地财产权利，也要防止在执行过程中走样，侵蚀农民权利。面对这个两难选择，三中全会《决定》有限制地开放农地经营权和农房财产权的抵押、担保和转让。”
12月18日，第四届财新峰会上，土地问题专家、国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英在解读下一步土地制度改革时如此表示。
刘守英表示，中共十八届三中全会对农民宅基地的赋权和农房的赋权，差异非常大。就前者而言，具体表述为“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”；就后者而言，强调要“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。
中国现行法律规定，宅基地属集体所有，农民对宅基地享有使用权，对宅基地上的房屋拥有所有权。这是三种不同的权利。在现行体制约束下，为避免乡村集体和工商资本侵蚀农民的宅基地权利，《决定》没有开放宅基地使用权的交易，但允许农民住房的抵押和转让。
“过去的实践中，县乡政府对农民宅基地使用权往往不重视，更多强调宅基地所有权属于集体，农房属于农民个人。这样一来，在宅基地转让和流转过程中，就容易出现集体对农民宅基地使用权的侵犯，宅基地使用权在流转中难以保障。”刘守英如此认为。
刘守英由此指出，正是为了避免改革实施中侵害农民权利，三中全会《决定》一方面提出，要改革和完善宅基地制度，另一方面则提出，要对农民的住房赋权，通过试点，让农民以住房财产权抵押和转让获得财产性收益。这有利于保障农民的宅基地使用权。
在农地承包经营权问题上也是如此。此次三中全会《决定》实际上是把法定“农地承包经营权”分成了两个权利，一个是农地承包权，这是与集体经济组织成员相关的权利；一个是农地经营权，是用以抵押和转让而获取收益的权利。
刘守英表示，现行《农地承包法》和《物权法》所言的“农地承包经营权”，基本上是用益物权和经营权合一的设计。现实状况是，随着人口和劳动力跨地区流动加速，农民的承包权、经营权这两个权利已有较多分离。
他指出，目前，一些地方操作中，农民因担心流转会失去农地承包权，因此流转主要限于家庭和家族内部。比如，青壮年劳动力转移到非农产业后，老年人、妇女则留在农村种地。为防止农民失去承包权，“三中全会对农地承包权和经营权在赋权上是有差别的。”
刘守英表示，三中全会《决定》开放了农地经营权的抵押和担保。这保证了农民的土地承包权不会随流转而失去；同时，决策者也要考虑，大量农村劳动力流出后，规模经营主体的金融需求比较大，让经营权可抵押、担保，就为农民通过农地流转增加财产性收益提供了制度通道。
他还指出，这次中共十八届三中全会放开了集体经营性建设用地入市，但其传递出“城乡同地同权”的核心信息。这为未来进一步推进改革提供了基础。
他还指出，目前，集体建设用地流转已不限于“经营性建设用地”。在城乡结合部、城市化地区，一些宅基地也早已流转出去。比如，珠三角地区超过60%的集体建设用地已进入市场。对这些法外之地，“在未来改革中如何处理，是一个严峻的挑战”。■
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